“省管县”：谁动了谁的奶酪

devilwcb · 发表于 2012-12-5 04:30:03

　　“省管县”改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，是这一改革的阻碍。比如以前县的财政收入被市里截流，现在直接交到省里，市的财政收入减少。如果在财政和社会事务上实行省级直接对县的管理体制，而在干部人事管理上维持“市管县”，必然导致政☆府体制内部运转的不协调，甚至会产生矛盾和冲突。因此，完全的省直管县体制，既包括财政权的“省直管县”，也包括社会事务和干部人事的“省直管县”。

　　建省20年、2007年人均GDP全国排名第19位的海南省，正在启动一场牵动全局的政☆府体制改革。7月初，一条来自海南省的消息，像产自那里的甜美水果一样传至全国各地。这个中国最南端省份将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时为完善这里区别于中国大多数省份的省管县体制，提出了诸多配套改革制度。

　　作为地方政☆府改革的重要尝试，文件甫一出炉，就引起社会各界关注。

　　“海南模式绝非一个万能的样板，”有学者认为，“但海南的改制也代表了中国行政体制改革的一个方向。”

　　“市管县”走到尽头？

　　相对于省管县的改革，在我国大多数地区，实行的是由地级市管理县的体制。

　　按照我国现行宪法第三十条规定：省、自治区分为自治州、县、自治县、市；直辖市和较大的市分为区、县；自治州分县、自治县、市。中国政法大学法学院教授焦洪昌认为，实际上我国宪法设计的地方行政区划主要是省、县、乡三级体制。

　　目前的市管县的格局是1982年开始的，从那时起我国大多数地方改变了过去作为省政☆府派出机构的地区（专区）体制、实行市领导县。国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯说，当时主要是解决过去不少地方地区和市并存问题，希望通过一些中心城市的辐射作用，带动周围地区的发展。

　　按照焦洪昌的说法，地级市管县的数量占到全国的70%。这说明，市管县己成为中国地方行政的主要模式。地级市管县常态化后，实际上也就是在省县乡三级体制，多了一级地方政权，成了省市县乡四级体制。

　　中央高层推行“市管县”体制的初衷，本是为了解决地市分割，发挥中心城市的作用，加快城乡一体化进程。但由于近十多年来配套的政治体制改革进展缓慢，“市管县”只在一些地方部分实现了预定目标，在更多地方却暴露出许多问题：其一，市管县体制扩大了市的行政“地盘”，加之市的权力大于县，造成一些市随意扩张，市与县重复建设严重，产业结构雷同，浪费大量资源；其二，由于城市政☆府职能转变不到位和传统体制的影响，中心城市对县域经济带动并未实现；其三，市县之间普遍存在利益冲突和矛盾，内耗严重，发达地区更甚，个别地方市县关系相当紧张。

　　作为国家对国民经济和社会发展勾勒蓝图，第十一个五年规划纲要中明确提出要“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。国务院还在《东北地区振兴规划》明确：“在有条件的地区推行省直管县”。

　　焦洪昌说，自1992年至2007年，全国已有20个省试行省管县。

　　“浙江经验”与“海南方向”

　　于是，“省管县”改革的诉求首先从民营经济强省浙江提出。1992年、1997年、2002年和2006年，浙江省先后四次“强县扩权”，主要做法是“行政市管县，财政省管县”。尤其是2002年，浙江省把313项原属地级市的经济管理权限下放给17个市县和萧山、余杭、鄞州三个区，2006年又以义乌市为试点，把472项只有地级市享有的权限下放给义乌市。这些改革促进了浙江省县域经济发展，也为中央决策层所重视。

　　在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政☆府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

　　汪玉凯用海南模式和浙江模式来解释省管县改革的方向，他说以浙江为代表的改革主要是扩大县级政☆府经济管理的权限，同时浙江模式很重要的经验就是财政体制上的省管县，而在诸如官员任命、社会管理和公共服务等方面还不是完全的省管县。

　　而海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。这也就可以解释为什么此次海南省此次下放行政管理权，既包括县、县级市也包括地级市，这是因为它们之间只有行政级别的差别并没有行政隶属关系。

　　汪玉凯认为，浙江模式仍是目前多数地区推行省管县改革可供参考的路径，而海南模式虽然是与其省域面积小，县级区域少的省情密切相关，但也代表了一种方向，即从财政的省管县到行政的省管县，“否则光财政不管，行政管，很多矛盾还是很难调和”。

　　“首先实行财政省管县，最后达到行政省管县”，在省管县改革的问题上，许多学者都持这一观点。中国政法大学法学院教授焦洪昌说，这既是我国行政体制改革的一个方向，也是对我国宪法的回归。

　　“省管县”背后的博弈

　　“省直管县是一种利益的重新调整，权力的重新分配。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌说。实行省管县在扩大县级经济实力的同时，也会给中心城市的扩张造成负面影响。于是吞县变区，控权不放成为了某些地级市应对的办法。

　　湖北尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法将自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如，黄石“吃掉”下陆，咸宁“吃掉”了咸安。

　　“省管县的改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。”国家行政学院的汪玉凯教授说：“中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，将是改革的一大阻碍。省管县，将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。比如以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也没有制定，所以下放到县的各项权力难以落实，省管县改革缺乏制度保障。”

　　“而权力下放，让省级部门失去一些权力，有的部门当然不情愿。”海南省省委秘书长许俊坦陈改革一定会遇到阻力。

　　上级市不肯放权，县级市也无可奈何。“这个问题太敏感，不好谈。”河南省邓州市市委书记刘朝瑞如此表示。

　　其实，从历史看，无论是原“市管县”，还是现“省管县”，如果缺乏配套的政治体制改革，缺乏对权力的制约和监督，仅仅局限于技术层面的改进，可能在一定时间内有积极效果，但最终无法实现行政权力的科学配置。

　　《大地》（2008年第16期）（原文链接：http://cpc.people.com.cn/GB/117092/7863789.html）

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